Олена Гуменюк ■ ІCТОРІЯ ■ №46, 2016-11-13
Протягом ХХ ст. тривало національне державотворення. Особливо насиченим був час Української революції 1917–1921 років. У той період державна ідея мала втілення у вигляді різних форм: від федеративного союзу та гетьманської монархії до республіки.
Для забезпечення правового підґрунтя українські державні утворення розробляли численні закони. Після поразки національно-визвольних змагань, українські державні центри перемістилися за кордон. Еміґранти не полишали надії відродити власну державу і напрацювали власну правову базу для цього.
Конституції революційних часів
Найпершою державною формою правління в роки Української революції стала Українська Народна Республіка (УНР), утворена за Третім Універсалом Центральної Ради в листопаді 1917 р. Основний закон УНР затверджено останнього дня її існування – 29 квітня 1918 р.
У Конституції УНР наголошувалось, що вся влада в суверенній країні належить народові. Конституція встанов-лювала форму державного устрою – парламентську республіку. Однак в Основному законі УНР не розкривалися питання власності, кордонів, мови, державної символіки тощо. Та і вступити в дію Конституція УНР не встигла, оскільки того ж дня – 29 квітня 1918 р. відбувся державний переворот, прийшов до влади гетьман Павло Скоропадський.
За гетьмана державний устрій нагадував монархію з назвою Українська Держава. Хоч і проіснувала вона неповних 9 місяців (до 14 грудня 1918 р.), однак мала широку законодавчу базу. Ще 29 квітня 1918 р. у «Грамоті до всього українського народу» П. Скоропадський проголосив себе гетьманом всієї України. У «Грамоті» зазначалося, що управляти країною буде Кабінет Міністрів. Ці законодавчі акти і стали прообразом Конституції Української Держави.
«Закони про тимчасовий державний устрій України» зосереджували всю повноту цивільної, виконавчої, законодавчої та військової влади в руках гетьмана, запроваджували становий поділ населення на рівних у правах «козаків» і «громадян», визначали їх основні суспільні, політичні й економічні права.
Коли ж 14 грудня 1918 р. гетьманський режим був повалений і до влади прийшла Директорія Української Народної Республіки, питання про розробку нової конституції набуло актуальності. І все ж, перебуваючи у стані війни з більшовицькою Росією та постійно борючись за своє існування, до Основного закону справа довго не доходила.
Аж ось 2 червня 1920 р. постала комісія на чолі з Андрієм Ніковським для розробки проекту Основного закону держави. Вона активно працювала протягом вересня 1920 р. в Тарнові у Польщі. Результатом став проект Основного державного закону Української Народної Республіки зі 158 статей, об’єднаних у 10 розділах. За ним державний устрій УНР визначався як президентсько-парламентська республіка. Голова Директорії – Симон Петлюра не підписував проекту Основного державного закону УНР, не був він оголошений і в дію не вступив.
Натомість, 12 листопада 1920 р. затверджені Директорією в Україні «Закон про тимчасове Верховне управління та порядок законодавства в УНР» і «Закон про державну Народну Раду УНР», які стали правовою основою уряду УНР на еміґрації на більше ніж 20 років.
У Законі зазначалось, що він діє до тих пір поки не набере чинності конституція держави.
Розробка конституції на еміґрації
Початок 1920-х років охарактеризувався масовим виїздом українських державних, політичних, військових, освітніх, культурних сил за кордон. За межами Батьківщини продовжувалася праця в усіх сферах, готуючись до розбудови незалежної України. Зокрема, громадські діячі на еміґрації розробили велику кількість проектів майбутнього державного устрою України. Багато з них вирізнялися неабиякою ориґінальністю.
З усіх представлених проектів на окрему увагу заслуговує розроблений професором Отто Ейхельманом. До речі, він був одним з головних авторів Конституції УНР 1920 р. Професор Ейхельман на еміґрації продовжив працювати над правовими основами української держави. Основні положення проекту Конституції УНР проф. Ейхельмана передбачали: 1) республіка – форма державного устрою; 2) право референдуму народу не тільки при внесенні змін до конституції, але і для вирішення питань звичайного законодавства, а також деяких питань державного управління; 3) двопалатна система парламенту, як органу законодавчої влади; 4) відповідальна перед судом і парламентом Рада міністрів, як орган виконавчої влади; 5) незалежний від виконавчої влади й парламенту суд і фінансовий контроль.
Більшість тез «Конституції Ейхельмана» – актуальні й сьогодні. Крім представників уенерівської еміґрації, питаннями державного устрою України займалися і т.зв. гетьманці – прихильники гетьмана П. Скоропадського, який мешкав у Німеччині. Прообразом гетьманської конституції можна назвати «Основи майбутньої Української держави» 1944 р. невстановленого авторства.
Основні засади української державності, на думку гетьманців, передбачають: «Українська держава має бути створена в інтересах цілого народу українського, для добра всіх українців, отже, в інтересах усіх груп населення України». І далі у п. 14 читаємо: «Прагнучи громадського миру, держава дбає за згладження протилежностей інтересів між окремими групами, намагаючись попереджувати саму можливість виникнення протиріч».
Особливістю вирізнявся підхід гетьманців до політичного устрою: «Політичний устрій, що характеризується єдиною партією з єдиним вождем, можна вважати за неминучу форму політичного ладу в період боротьби за Українську державу та під час її становлення, але не за форму державного ладу в майбутній уже установленій Українській державі».
Після відновлення Української держави верховним представником влади, згідно з історичною традицією, є гетьман. Його влада обмежена конституцією, яка стає Основним законом після всенародного обговорення та затвердження всенародним голосуванням (плебісцитом). Законодавча влада в Українській державі належить Верховній Раді (Президії) Національної Станової Ради. Рада міністрів уособлює уряд.
«Основи майбутньої Української держави» не втілено в життя. А після смерті П. Скоропадського у квітні 1945 р. рух гетьманців поступово занепадає.
Державний Центр УНР в екзилі
Після ІІ Світової війни Державний Центр (ДЦ) УНР в екзилі став основним виразником інтересів більшості українських еміґрантів. Відповідно, два основні закони від 12 листопада 1920 р., на основі яких діяли уряд УНР та його представництва, зберігали силу.
Новий післявоєнний світовий устрій потребував змін, які зачіпали правове коло українських еміґрантів: «Сучасні обставини, серед яких живе український народ, вимагають якнайбільшої активізації українських визвольних змагань і посилення державнотворчої праці, як унутрі українського народу, так і на міжнародньому форумі, а разом з тим об’єднання для цієї великої мети всіх членів української нації, – заявив 10 червня 1948 р. президент ДЦ УНР в екзилі Андрій Лівицький. – Тому що закони про „Тимчасове Верховне Управління” і про „Державну Народну Раду” за 12.11.1920 р. були ухвалені на території України і вимагають у сучасних умовах деяких поповнень і змін, я, як Голова Директорії УНР, нав’язуючи до актів українського національно-державного будівництва і до традиції української національно-визвольної боротьби та спираючись на волю діючих тепер українських політичних організацій, приймаю від них узгіднений між ними законопроект, під назвою „Тимчасовий Закон про реорганізацію Українського Державного Центру”, і на підставі предложення Уряду УНР проголошую його Законом».
Отак 1948 р. зазнав суттєвих змін Основний закон ДЦ УНР в екзилі. Відповідно до нього органами ДЦ УНР є: Українська Національна Рада (парламент), Голова Директорії, як голова держави з титулом Президента і Уряд.
Першим президентом ДЦ УНР в екзилі став Андрій Лівицький (1948 – 1954). Президента обирала або затверджувала Українська Національна Рада. Він проводив зовнішню політику, призначав голову уряду і затверджував за його поданням членів уряду. Президент у виняткових випадках міг розпустити Українську Національну Раду за пропозицією уряду. Уряд УНР був відповідальний і підзвітний президентові та Українській Національній Раді.
Українська Національна Рада виконує функції тимчасового народного законодавчого представництва аж до «скликання на звільненій від окупації українській національно-державній території Установчих Зборів, вибраних на основі загального, рівного, безпосереднього, пропорційного і таємного голосування, які встановлять закон про устрій Української Держави». Строк праці обраної УНРади триває 4 роки (відповідно до змін Закону 1979 р. – 5 років).
Зміни та доповнення до «Тимчасового Закону про реорганізацію Українського Державного Центру» вносилися 1949, 1967, 1979 р. Так, відповідно до змін 1967 р. введено посаду віце-президента.
Законотворча діяльність на рідній землі в буремні роки Української революції та в подальшому на еміґрації вплинула на становлення сучасної нормативно-правової системи України. Напрацювання науковців, громадсько-політичних діячів як на території Батьківщини, так і далеко за її межами стали базою для Основного закону незалежної України, прийнятого 28 червня 1996 р. ■
